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（二）作为义务规范的监督条款 在林林总总的监督条款中，作为义务规范的主要有《宪法》第3条第3款、第77条和第102条等。

二、宪法上监督条款的历史生成类型 追溯宪法条款的文本形成史，乃是探究宪法规范意义的一种基本方法。第11条第2款规定国家对非公有制经济依法实行监督和管理，此条款授予国家对非公有制经济开展监督的权力，它属于国家经济管理权力的一个有机组成部分。

[13]参见李建国:《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉的说明——二〇一八年三月十三日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》,《人民日报》2018年3月14日第5版。此前人大之下一府两院的国家机构布局，被修正为人大之下一府一委两院。由于违宪主体主要是各级党政机关，因而人大监督宪法实施（宪法监督），也就是监督各级党政机关是否违反宪法，使之不得有任何超越宪法法律的特权。第91条和第109条规定了审计机关和审计监督，相比于五四宪法和七八宪法，此等规定都是簇新的。（二）宪制功能之分论：类型化剖析 宪法上不同的监督条款，其宪制功能有或大或小的差异。

第41条的一项重要规范内涵是：给予按照宪法规定的权利向国家机关和国家工作人员提出批评、控告、检举、申诉的人一个根本的法律上的保障。第3条第2款规定人大对人民负责，受人民监督、第3款规定各个国家机关由人大产生，对它负责，受它监督，都是五四宪法和七八宪法所没有的。[21]See Jacques Ellul, Law as Representation of Value, 10 Natural Law Forum 54, 56(1965). [22]See Petra Dobner, More Law, Less Democracy? Democracy and Transnational Constitutionalism, in Petra Dobner and Martin Loughlin, ed., The Twilight of Constitutionalism, Oxford University Press, 2010, p154. [23]习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,《人民日报》2014年9 月6日第2版。

除以上十二条形式意义上的监督条款外，宪法还有两个实质意义上的监督条款。作为对检察院予以定位的宪法条款，第134条中的监督在性质上同样只能理解为权力，而不是权利或义务。不管是原选举单位监督还是选民监督，都属于人民监督的具体形式，因而，这三个条款在实质内涵上均属人民监督人大的宪法规范。[15]是故，从其规范性质上看，把宪法规范分为权利规范、义务规范和权力规范，不失为一种更契合法学学术传统的划分方法。

国家对非公有制经济开展监督的第一步，是制定可行的有关非公有制经济监督的法律及法规，以规范非公有制经济的运行土地所有权并没有改变，仍属于土地所有者，仍然保留农地继续耕种，但失去了改变土地用途和谋求更多发展机会的权利。

[10]笔者以为，首先，无论最高人民法院的咨询还是原国家土地管理局的回复主要阐明的是原城市私人宅基地是否还享有使用权问题，而并非强调1982年之前还存在私人宅基地所有权，只是承认历史上的私人宅基地所有权。笔者以为，目前还不宜完全用国外的私人土地基础上的征收制度来衡量我国的土地征收制度。[8] 正因为如此，也给其后的集体所有权概念留下了隐患。[30] 当前推行的不动产统一登记制度就是一大进步，某种程度上是一种变相的事实存在与确认。

[8]即便以此理念推行的人民公社以及原苏联的集体农庄也引起了许多农民不满，更何况农村土地国有化呢？故我国1982年宪法采取了慎重态度，并没有采纳土地全部国有的主张，而是保留农村土地集体所有作为公有制另外一种形态的做法。[37] [英]R.J.沃克：《英国法渊源》，夏勇、夏道虎译，西南政法学院编译，1984年，第39页。这也正是1982年宪法颁布以来并未引起争议的重要因素。如果无视或回避了集体所有权困惑，则这样的讨论并无多大价值。

这直接关系到修宪问题，而不是宪法解释的问题。虽然囿于土地所有制而这规定多具有象征意义，但毕竟是一大进步。

同样，基于这种前提，所进行的各种讨论及其对策与建议均没有多大意义。至于河南南街村、江苏华西村等致富并不是因为农村土地集体化的结果，而是工业化、第三产业等所带来的市场因素的结果，其内部的集体福利如同企业福利一样并不具有可复制性和普遍推广性，存在个体差异化。

四是保持一定比例的国有农场、林场或牧场，以及国家储备用地。尤其在那些主要剩下留守妇女儿童老人的农村、空心村等地又进一步凸显了集体成员权的虚化以及村委会或集体经济组织等能否代表农民利益的问题。笔者以为，当下农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置改革就是一种尽可能把土地权益落实到农民身上的间接产权改革做法。解决问题的关键在于我国土地所有制改革及其征收制度的法治化问题。而这问题的根本在于立足于土地规模化经营及其所有权社会化发展趋势的土地所有制改革与创新，这不是释宪问题，而是修宪问题，这才是解决我国宪法第10条的根本之策。[6] 其实，从当时意识形态来看，土地国有才是普遍主张，即便土地集体所有也是不得不为之的折衷做法。

[15] 张千帆：《城市土地国家所有的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期，第187页。全国人大常委会法工委在解释这一条款时称：这里所讲的市区在实践中一般理解为城市的建成区。

笔者仔细梳理了学者们对此问题的讨论，对于有些学者关于宪法第10条的解读存有不同认识，并认为有些学者将城市化进程中引发的诸多问题简单归咎于宪法第10条关于城市的土地属于国家所有的规定有失偏颇甚至存在伪命题。虽然土地国家所有权也存在主体相对模糊的问题，但这是任何一个国家均需要加以控制的最重要自然资源之一。

而在这个问题没有解决之前，通过集体所有土地直接进入城市等方式并不能有效解决集体所有权在城市化进程中留下的问题，并不能有效解决集体所有土地上的农民利益保护问题。2014年颁布的《土地管理法实施条例》第2条第5款规定：农村集体组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有。

四是有助于减少不必要的征收环节和其中的征收困境。通过这种宪法解释以达到所希望解决问题的思路在学术上是不可取的，也是不严谨的。（二）问题的出路在哪里？ 如前所述，如果回顾一下1982年宪法修订讨论即知，虽然当时讨论过程中，也有人主张宅基地归私人所有，[27]但以当时意识形态和政治环境来看，土地国家所有是普遍共识。[18] 参见傅鼎生：《入城集体土地之归属---城中村进程中不可回避的宪法问题》，《政治与法律》2010年第12期，第22页。

一旦产权明晰，这个问题的解决还有利于从根本上解决如下几个困惑：（1）解决宅基地和商品房等土地使用权到期是否收回、续期或缴费等方面自寻麻烦的伪命题。这也是后来从立法上对我国历史遗留的土地使用权纠纷问题进一步说明。

同样，1986年《土地管理法》进一步明确规定了土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。并使农民实现有序职业转换，使农民逐渐成为一种职业，而非身份的象征。

对此，不能单纯从历史上或国际上存在土地私有现象或国际惯例加以判断是非，更不能退回到过去传统土地私有的小农经济情形，而应当基于土地规模化经营及其所有权社会化发展趋势，立足于当下国情及其历史惯性，寻求较为稳妥、代价较小的改革路径。[22]这一点在我国后来颁布的《物权法》第59条中有所体现，如属于本集体成员集体所有、重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定等。

[6] 《彭真传》编写组：《彭真年谱》（第五卷），中央文献出版社2012年版，第123页。[5] 中共中央批转中共中央书记处第二办公室：《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》（1956年1月18日）。城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上。五是有助于充分发挥集体所有土地的效益，维护农民的合法权益。

（本文发表于《行政规制论丛》（2016年卷），法律出版社2017年8月版） 注释： * 本文对笔者早先曾经发表的论文《新路径视野下的农村集体土地所有权制度的反思与重构----兼评〈物权法〉第五章》诸多观点做了修正与补充。但如果醉翁之意不在酒，通过这种质疑，试图以所谓国有化运动、城市的土地可以包括集体所有等来反映土地产权问题，则具有探讨的现实意义。

至于农村宅基地入市交易是否影响到耕地保护等问题，比如城里人到农村买房是否超出耕地承受范围等，笔者认为，这不应是农民考虑的问题，更不是以牺牲农民利益为代价的问题，而是政府基于公共利益保留面向全体公民的制度设计问题，比如通过宅基地取得制度、宅基地限购制度、宅基地使用用途限制、征收房产税等市场机制及其法律制度加以解决。[13] 参见皮协中：《城市土地国家所有的实际效果与规范意义》，《交大法学》2015年第2期，第60页。

当时的意识形态便是包括土地在内的公有制。因此，有学者提出的要防止唐福珍自焚悲剧的重演，只有将宪法第10条规定的‘国家所有解释为名义上的所有权，将实际占有和使用土地的权利还给人民的说法，[15]乃是伪命题，或是偷换概念的做法。